LA DECENTRALISATION ET LA MISE EN
ŒUVRE DE STRATEGIES PARTICIPATIVES DE DEVELOPPEMENT RURAL AU MAROC
Ingénieur en
Chef, agro-économiste
Expert
international en développement rural et sécurité alimentaire
27 novembre 2002
Les
avances de la démocratie et la généralisation dans tous les pays en voie de
développement de politiques de stabilisation macro-économique et d'ajustement
structurel, ont mis à l'ordre du jour un retrait massif de l'Etat, qui prend
trois formes principales: privatisation, dérégulation et décentralisation.
La
décentralisation est perçue comme le moyen adéquat pour déployer toutes les
potentialités de développement en étroite relation avec le renforcement de la
démocratie en tant que système d'expression des intérêts, des conflits et de
médiation. C'est de cette manière que le passage d'une logique de l'offre vers
une logique de la demande peut se faire. i) sous l'impulsion des bénéficiaires des
politiques, ii) sans que la décentralisation produise de vides et iii) en
construisant une stratégie globale, cohérente, participative et porteuse d'une
logique incluant la spécialisation productive, la modernisation technologique
et la création d'avantages comparatifs dynamiques, et qui ne joue pas seulement
au profit des acteurs les plus forts et les mieux organisés. Cela signifie que
la décentralisation doit proposer donc
la création d'une nouvelle alliance pour le développement rural durable,
viable et participatif, dans lequel les populations rurales participent
pleinement à l'extension des marchés ruraux, de l'épargne et de
l'investissement, trois facteurs-clés dans tout processus de développement
rural.
Le
Maroc à l'image des pays en voie de développement a opté pour une politique de
décentralisation, dont la mise en pratique pose des problèmes multiples.
Les
avances de la démocratie dans la plupart des pays d'Afrique et d'Amérique
latine, les processus de transition dans les pays de l'Europe centrale et de
l'Europe de l'est, et la généralisation dans tous ces pays de politiques de
stabilisation macro-économique et d'ajustement structurel, ont mis à l'ordre du
jour un retrait massif de l'Etat, qui prend trois formes principales: privatisation,
dérégulation et décentralisation. Les institutions chargées du
développement rural connaissent de ce fait un processus de restructuration
également massif.
La
décentralisation est un aspect important de ce processus. Elle se
traduit par un transfert des fonctions opérationnelles et d'un certain nombre
des services d'appui aux niveaux intermédiaire et local de l'Etat, aux
organisations de producteurs et aux organisations de la société civile. Les
ministères chargés du développement rural et du secteur agricole, quant à eux,
doivent être réorientés vers leurs fonctions spécifiques de service public.
Ces
évolutions créent le contexte pour une approche participative du
développement rural et rencontrent un accueil très favorable de la part des
bailleurs de fonds mais également de la part des populations rurales qui
souhaitent être les acteurs de leur propre développement et participer
activement à la conception, au suivi et à l'évaluation des stratégies de
développement rural. Le retrait de l'Etat ouvre donc un espace pour le
déploiement des actions des autres acteurs du développement rural.
Le
Maroc, à l'image des pays en voie de développement, a été contraint de se
conformer aux instructions des institutions financières internationales et a
mis en œuvre une politique de stabilisation macro-économique et d'ajustement
structurel caractérisée par un retrait massif de l'Etat, surtout en milieu
rural et plus particulièrement dans les zones d'agriculture pluviale qui
connaissement le plus de dégradation et de pauvreté.
Depuis
lors, le Maroc cherche à inclure dans ses projets et ses programmes les
mécanismes les plus adéquats pour la restructuration des institutions chargées
du développement rural dans le cadre de la décentralisation. Le résultat espéré
et que la décentralisation devrait permettre d'augmenter l'efficacité de l'Etat
dans la mesure où ses services d'appui s'approchent des besoins des
producteurs, ce qui augmente l'opportunité et l'adéquation de ces services aux
nécessités de la production, sur la base de diagnostics locaux réalisés par
ceux qui ont l'information la plus pertinente.
Parallèlement,
le Maroc a introduit la stratégie participative de développement rural au
niveau de quelques projets de terrain en nombre très limité et sans toutefois
constituer une référence à méditer à l'échelle régionale voire locale.
Quels
sont les enseignements qu'on peut dégager depuis que le Maroc a entamé la mise
en pratique de la décentralisation du développement rural ?
Si
le discours officiel public semble relater en long et large la volonté de
mettre en œuvre une décentralisation véritable, il faut reconnaître néanmoins
qu'il existe au Maroc un héritage structurel des politiques centralisées de
développement rural, dont il faut tenir compte pour évaluer les efforts
accomplis en la matière et identifier les lacunes à combler pour créer
l'environnement propice à l'évolution de la décentralisation. Ainsi, il était
nécessaire dès le début de concevoir un paquet de politiques d'accompagnement
indispensables pour réussir la décentralisation. Cette méthodologie devrait
mettre en avant la nécessité d'un effort particulier de création et de
renforcement des associations intermédiaires représentatives de l'ensemble de
la population rurale, et dont la vocation serait d'être le maillon central du
dialogue entre l'Etat et les autres acteurs du développement rural.
Au
Maroc, il faut aussi reconnaître que les avances de la décentralisation du
développement rural concernent essentiellement une dimension formelle et
institutionnelle; l'absence de capacités réelles pour approfondir le processus
de décentralisation a empêché d'atteindre les résultas
attendus: augmenter la participation sociale dans la prise de décisions et
conformément aux principes démocratiques.
D'une
manière générale, depuis le premier plan de développement économique et social
du Maroc, les politiques centralisées de développement rural étaient orientées
par une logique pure de l'offre, qui se traduisait en une stratégie globale de
développement qui ne prenait pas en compte les spécificités locales. Ces
politiques ont bien permis aux zones d'agriculture irriguée et aux grands
propriétaires terriens de tirer le maximum de profit au dépens de larges
couches sociales rurales et urbaines. Le résultat en est l'inefficacité de ces
politiques car elles n'avaient pas les mécanismes leur permettant de focaliser
leurs instruments en fonction des problématiques spécifiques à chaque région, à
chaque filière ou à chaque type de producteurs.
Face
aux inefficacités d'une intervention orientée par l'offre, le Maroc a été
contraint dans le cadre du programme d'ajustement structurel, d'orienter ses
interventions en fonction d'une logique pure de la demande. Ce type
d'intervention, s'elle avait été bien menée aurait eu certes la vertu de
prendre en compte les circonstances particulières de chaque localité ou type de
producteurs. Mais malheureusement la décentralisation tant décriée par les
pouvoirs publics est loin d'atteindre ses objectifs de départ, et des problèmes
multiples ont surgi à tous les niveaux.
1- Augmentation des écarts entre les localités/ filières/ types
de producteurs héritage des politiques centralisées
La
traduction concrète du discours officiel relative à la
décentralisation et sa mise en œuvre en milieu rural en est les restrictions
budgétaires et le retrait subit de l'Etat (atrophie des structures
d'encadrement local et du budget d'investissement en milieu rural).
Suite
à la décentralisation hâtive et éparse, les
populations les plus pauvres qui n'arrivent pas à assurer leur alimentation
quotidienne ni par l'auto production ni par un revenu non agricole durable qui
sont entrain de subir toutes les formes de dégradation et de malheurs sociaux.
Ainsi toute la tranche des populations rurales pauvres (80% de la population
rurale) se trouve en marge du processus de développement rural. Dans ce cas
comment peut-on comptabiliser le coût d'une vie humain vivant dans la misère
absolue et laissée à son sort à cause d'une stratégie de développement rural
dite décentralisée?
D'autant plus
que, souvent les analystes ont tendance à omettre l'évolution naturelle qu'aura
le milieu rural sans l'intervention massive de l'Etat et ce au nom du
sacro-principe de la décentralisation. Toutes les tendances factuelles
indiquent que si aucune mesure n'est prise actuellement pour assurer les
conditions favorables de développement rural les chances de le faire dans
l'avenir s'amenuisent en raison de la dégradation sans cesse des ressources
naturelles et humaines. Par la même on a la certitude que le développement
socio-économique général du Maroc ne peut être amorcé, car les investissements
de l'Etat dans les zones rurales pauvres à des effets indirects et induits que
peuvent redynamiser tout le processus de développement économique et social
général. De ce fait, chaque investissement et dépenses engagés a des effets sur
toute la chaîne de production, de commercialisation et d'épargne. Ces effets
sont apparents dans un système où l'investissement dans de tels projets est de
grande envergure.
L'enseignement
à retenir est que la décentralisation ne signifie aucunement la démission de la
collectivité nationale de ses obligations prioritaires de développement
équilibré et général à toutes les couches sociales de la société.
2- Absence d'une logique d'ensemble dans la définition des
stratégies de développement rural.
La
décentralisation au Maroc manque d'une logique d'ensemble, car plusieurs
décisions et appuis pris d'une manière décentralisée, peuvent être
particulièrement qualifiés de grave dans la mesure où ils n'ont pas d'évidence
empirique que leur addition produise nécessairement une solution d'ensemble à
la problématique du développement rural, ni les meilleurs et les plus stables
niveaux d'investissement, d'emploi et de production. La cause en est la
multiplication des acteurs administratifs impliqués dans le développement rural
et le manque flagrant entre ces différentes structures administratives aux
niveaux central ou local.
3- Absence de système d'information descendant "asymétrie
d'information"
Malgré
le discours officiel de décentralisation du développement rural l'information
globale et pertinente est toujours centralisée et elle n'est pas distribuée
d'une manière symétrique au niveau des villes (Directions provinciales). Quand
elle existe, l'information est concentrée aux niveaux centraux du gouvernement,
ce qui ôte la possibilité aux populations rurales d'avoir une connaissance de
l'environnement institutionnel, économique et technologique dans lequel elles
évoluent et de participer efficacement à la formulation des politiques.
L'information
nationale toujours et de plus en plus centralisée ne permet pas aux populations
rurales d'y accéder pour prendre les décisions pertinentes. Autrement dit, les
efforts de développement local consentis par les populations rurales, bien
qu'imprégnées d'une forte connaissance des conditions précises de chaque
problématique au niveau local, peuvent très bien ne pas être cohérentes dans
une logique régionale et, encore plus, du point de vue du modèle global de
développement par manque d'information générale sur les contraintes et les
opportunités posées par le nouveau contexte institutionnel et économique. La
possibilité de participation populaire ouverte par la décentralisation ne
suffit donc pas. Il faut encore créer les conditions de cette participation. La
symétrie d'information est une condition de base pour la coordination
d'activités.
4- Consolidation de l'héritage du paternalisme
Les
politiques centralisées partaient du principe que seule l'intervention de
l'Etat sous forme d'investissement et de distribution de subventions pouvait
corriger les défaillances de production et permettre aux populations rurales
d'avancer dans la voie du développement. L'approche paternaliste du
développement, a profité uniquement aux gros producteurs.
L'intervention
de l'Etat doit être orientée vers les petits et moyens producteurs qui ne sont
pas à même de profiter des interventions de l'Etat en raison de leur
méconnaissance flagrant des procédures et institutions. Ce type de producteurs,
qui n'a ni la capacité ni les ressources pour trouver des solutions à leurs
propres problèmes, a vu sa capacité d'action autonome et d'initiative diminuer voire se neutraliser.
5- Absence de transfert des compétences à l'échelle locale
La
décentralisation traduite par un retrait de l'Etat –diminution du taux
d'encadrement local des producteurs et faiblesse des investissements- a produit
des vides institutionnels et une diminution de l'offre de services d'appui aux
petits et moyens agriculteurs. Cette façon de faire a tendance à renforcer la polarisation
entre les différents types de producteurs, à élargir le fossé entre
l'agriculture commerciale et l'agriculture paysanne et, d'une manière générale,
à approfondir les disparités de la répartition des revenus.
La
raison de cette situation anachronique venait du fait que le transfert de
quelques fonctions de développement rural vers des niveaux provinciaux ou vers
des organisations de producteurs n'était pas accompagné d'un transfert des
compétences nécessaires à l'accomplissement des fonctions décentralisées à
l'échelle vraiment locale.
6- Absence de politique de formation
L'exigence de la formation se pose également d'une manière
décisive dans la mesure où, dans le contexte d'une politique de
décentralisation qui met l'accent la participation des populations
bénéficiaires et le niveau des personnes qui les représente au niveau des
organisations et institutions locales, régionales et nationales, il doit être
reconnu que la capacité de gestion des affaires publiques locales et par-là de
l'évolution du développement rural n'est pas symétrique entre les différentes
localités et organisations de producteurs. Cette capacité dépend en effet d'une
accumulation préalable de capital social et d'expériences particulières d'organisation.
Au
Maroc en l'absence de politique très forte de formation, la décentralisation a
créé des effets pervers défavorables au développement. Elle a en outre favoriser les localités et les organisations les plus riches
et mieux organisés, qui ne sont pas nécessairement celles qui ont le plus
besoin d'appui mais simplement parce que ce sont elles qui ont le plus de
capacité de formulation de leurs demandes en termes de projets de développement
et de les appuyer aux différents niveaux de la sphère de l'Etat pour. La
formation doit donc s'orienter en priorité vers les localités et organisations
de producteurs qui ont un potentiel productif mais qui ont une faible capacité
de formulation de demandes.
7- Développement accru de la tradition du clientélisme
Les
modalités d'allocation de ressources des politiques centralisées de
développement rural au Maroc ont alimenté les clientèles de l'Etat, qui étaient
celles qui avaient une plus grande capacité i) de formulation claire et
cohérente de leurs besoins en termes de projets et de programmes, ii) qu'un
niveau d'organisation qui leur permettait de faire pression sur l'Etat pour
recevoir la plus grande partie des dépenses publiques consacrées au
développement rural, iii) et qui sont aussi des acteurs actifs de prise de
décision et de formulation des politiques centralisées.
Ainsi,
depuis la déclaration officielle de la décentralisation du développement rural
matérialisée par une diminution sensible du budget d'investissement, la
structure clientéliste connaît l'émergence d'activités cherchant
l'appropriation de la rente institutionnelle et par une solidarité croissante
entre les niveaux centraux du gouvernement et les grands producteurs qui sont
les seuls interlocuteurs de l'Etat et tirent tous les bénéfices de leur
intervention. Ceci a été un vecteur important de la polarisation de la
politique agricole sur ces grands producteurs et de l'hétérogénéité
structurelle de l'espace rural.
L'asymétrie
des niveaux d'organisation au sein des populations rurales a permis
l'appropriation de la part des élites locales des fonctions et des ressources
transférées par la décentralisation. On assiste alors à une substitution du
clientélisme entre l'administration et les grands producteurs par une addition
de clientèles locales, qui sont entre autres les communes rurales, les
organisations et les personnalités les plus riches, les mieux organisées et qui
participent à la formulation de politique nationale. Plus grave encore, la
réduction de la présence de l'Etat dans l'espace rural, en absence
d'associations intermédiaires locales et régionales fortes et représentatives,
a placé le devenir du monde rural dans l'incertitude totale.
8- Rigidité institutionnelle et rythme de la décentralisation
Les
niveaux intermédiaire et local des institutions centralisées (Directions
provinciales) ont été conçus pour mettre en oeuvre
des politiques dont la définition leur échappe. De ce fait, ils sont
caractérisés par un certain manque de flexibilité pour s'adapter à un
environnement changeant et pour prendre en compte les nouvelles conditions de
formulation des politiques participatives et décentralisées. Ce qui signifie
que la décentralisation au Maroc se
traduit par une faiblesse ou une paralysie des niveaux intermédiaire et
local de l'administration ainsi que des organisations de producteurs, qui
n'arrivent pas à suivre les défis de la politique de décentralisation.
Il
appert qu'il est totalement erroné de penser qu'il suffit d'adopter une loi de
la décentralisation pour que celle-ci s'applique d'une manière immédiate et
cohérente, sans se poser le problème du rythme souhaitable de la
décentralisation. Il faudrait à ce propos souligner que le Maroc a opté pour un
rythme démesuré (tantôt rapide et tantôt lent) qui freine définitivement le
processus de décentralisation général et plus particulièrement la
décentralisation du développement rural.
III CONCLUSION
En
guise de conclusion de cette partie, on peut affirmer que l'orientation de la
décentralisation vers un développement de l'espace rural, pour que celui-ci
soit un espace de reproduction élargie a eu un effet pervers sur les
populations dans le monde rural. Les formes traditionnelles d'intervention de
l'Etat centralisé continuent de se renforcer et quand une action
"décentralisée" est initiée, elle est exclusivement focalisée sur les
grands producteurs laissant de côté les petits et moyens producteurs où au
niveau des localités dont relèvent les concepteurs des politiques de
développement rural. Le modèle de décentralisation doit donc se traduire par
une réorientation des ressources humaines et financières vers l'espace rural
et, dans cet espace, vers les populations les plus défavorisées. Ce qui suppose
de reconnaître qu'investir dans le développement rural durable coûtera beaucoup
moins dans le long terme que résoudre les problèmes sociaux que produit le
manque de développement rural.